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发布时间:2021-08-03 10:27 来源:空间规划处
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【总体规划】长春市土地利用总体规划(2006-2020年)调整方案(公示稿)

目  录

 

前  言

第一章  总  则

一、调整完善目的

二、调整完善原则

三、调整完善依据

四、调整完善期限

五、调整完善范围

第二章  调整完善背景

一、现行规划实施情况

二、土地利用面临的新形势

第三章  土地利用战略与规划目标

一、城市发展战略目标

二、土地利用战略目标

三、土地利用调控指标

第四章  土地利用结构和布局调整

一、土地利用结构调整

二、土地利用布局调整

第五章  区域土地利用调控

一、土地利用的综合分区

二、土地利用的功能分区

四、县(市)区土地利用调控

第六章  中心城区土地利用调控

一、中心城区建设用地规模控制

二、中心城区用地空间布局优化

三、中心城区建设用地空间管制

第七章  耕地与永久基本农田保护

一、耕地保护

二、永久基本农田划定与保护

第八章  建设用地节约集约利用

一、严格控制建设用地总量

二、充分盘活存量建设用地

三、逐步整合农村居民点用地

四、合理制定各类建设用地控制标准

五、建设用地空间管制

第九章  土地生态保护与环境建设

一、加强生态安全用地保护

二、优化生产用地生态功能

三、改善土地生态环境

第十章  土地利用重大工程和重点建设项目

一、土地利用重大工程

二、重点建设项目

第十一章  规划实施保障措施

一、建立与完善规划体系

二、健全规划实施政策机制

三、构建土地规划信息管理平台

 

前  言

《长春市土地利用总体规划(2006-2020年)》(以下简称《规划》)于2012年9月18日经国务院批准实施。《规划》实施以来,长春市经济持续健康发展,工业化、城镇化稳步推进,各项民生事业取得重大进展。长春市人民政府统筹保障发展和保护资源,推进土地利用总体规划全面实施,健全规划管理制度,落实《规划》确定的各项目标任务,为长春市经济建设和社会事业发展提供了用地保障。

为深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,落实习近平总书记系列重要讲话和视察吉林重要讲话精神,主动融入国家“一带一路”战略,深入实施长吉图开发开放战略、东北新一轮振兴发展战略,促进《长春市国民经济社会发展“十三五”规划》的全面实施。按照国土资源部《土地利用总体规划调整完善工作方案》的要求,为更好地落实最严格的耕地保护和节约用地制度,进一步提高土地规划的科学性、可行性和可操作性,根据《吉林省土地利用总体规划(2006-2020年)调整方案》下达长春市各类用地调控指标,结合长春市实际,编制了《<长春市土地利用总体规划(2006-2020年)>调整方案》(以下简称《方案》)。

《方案》坚持“总体稳定、局部微调,应保尽保、量质并重,节约集约、优化结构,统筹兼顾、突出重点,加强协调、充分衔接”的基本原则,依据二次土地调查和长春市土地利用总体规划中期评估结果,在严格落实《吉林省土地利用总体规划(2006-2020年)调整方案》确定的各项指标的基础上,综合考虑区域资源环境承载能力,结合长春市“十三五”发展目标,确定了2020年土地利用总体战略目标和格局,调整了各项规划控制指标,优化了土地利用结构和空间布局,划定了土地用途分区,强化了建设用地空间管制和节约集约利用,安排了土地利用重大工程和重点项目用地,提出了规划实施保障措施。

第一章  总  则

一、调整完善目的

落实国土资源管理新要求,有序推进土地管理制度改革和生态文明体制改革。进一步落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度,加强规划在土地管理中的统筹管控作用,坚守耕地保护红线、划定城市开发边界和生态保护红线,在符合规划和用途管制的前提下,稳慎推进农村土地制度改革。落实这些要求,迫切需要加强和改进土地规划管理,进一步提高土地利用总体规划的科学性、可行性和可操作性。

坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,在提高发展平衡性、包容性、可持续性的基础上,全面落实长春市“十三五”发展总体目标。“十三五”时期是长春市全力实施国家“一带一路”战略、新一轮东北老工业基地振兴战略、长吉图开发开放战略,构建哈长城市群,建设长春新区,打造吉林中部创新转型核心区,坚持走工业和服务业双拉动增长路径,统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的重要时期。新的发展机遇带来新的用地需求,今后一段时期内土地资源保障压力并没有减轻,迫切需要对土地利用结构和布局进行调整,着力优化建设用地比例结构和国土空间开发格局,实行有保有压的用地政策,提高土地供给质量和效率,加快推进供给侧结构性改革,保障经济社会持续健康发展。

落实上级下达指标,根据《规划》中期评估及二次土地调查数据,科学调整规划,提高规划的科学性和可操作性。根据《规划》中期评估结果,长春市基本农田保护任务完成情况较好,土地节约集约利用程度明显提高,土地生态环境有所提升,《规划》保障了国家、吉林省和长春市重大基础设施和民生项目落地,进一步优化了土地利用结构和布局。总体来看,《规划》对加强区域土地宏观调控、统筹城乡建设和各类用地布局、落实土地用途管制起到了重要作用,但在《规划》实施过程中,也存在一些较突出的问题。需要根据《规划》中期评估及二次土地调查数据,合理调整各项用地指标,在落实上级下达指标的前提下,坚持实事求是、效率兼顾公平的原则,考虑区域差异,对各县(市)区下达规划各项指标。通过规划调整,解决现行规划与“十三五”时期经济社会发展不协调、不适应问题,提高规划的科学性和可操作性,维护规划的权威性和严肃性。

二、调整完善原则

1.总体稳定、局部微调

坚持《规划》确定的指导原则、规划目标和主要任务基本不变,继续实施《规划》确定的土地分区引导原则、土地整治重大工程和规划实施管理制度。局部调整完善《规划》,遵循人口资源环境均衡、经济社会生态效益统一的原则,统筹全市人口分布、经济布局、土地利用和生态保护,合理安排生产、生活、生态用地,科学引导形成合理的土地利用开发格局。

2.应保尽保、量质并重

落实耕地保护优先,强化耕地数量和质量保护,根据二次调查成果及变更调查数据,调整全市耕地保有量和基本农田保护面积,对二次调查查明增加的耕地,除根据国家、吉林省统一部署纳入生态退耕规划,以及国家、吉林省相关规划需要占用的以外,均予以保护;优质耕地除实施国家重大发展战略、“十三五”重点建设项目难以避让的以外,均应划入基本农田,实行永久保护。

3.节约集约、优化结构

综合考虑长春的资源环境承载能力、经济社会发展水平和规划剩余空间情况,结合中期评估成果,深入分析耕地减少、建设用地增加过快的原因,推进土地节约集约利用,在管住总量、严控增量、盘活存量的前提下,统筹安排各县(市)区建设用地规模和布局,优化城乡用地结构和布局,切实提高土地利用效率,保障科学发展。

4.统筹兼顾、突出重点

正确处理开发与保护、当前与长远、局部与全局的关系,重点做好耕地和基本农田调整、建设用地结构与布局优化,制定完善政策措施,切实解决影响耕地保护、节约集约用地和科学发展的突出问题。

5.加强协调、充分衔接

坚持科学论证、标准统一、民主决策,强化国民经济和社会发展规划、城乡规划和生产力、交通布局等相关专项规划的协调,做好市级规划对县(市)区规划的控制,完善土地用途管制制度。加强部门沟通和协调,完善规划公众参与制度,按程序征求相关部门意见。

三、调整完善依据

(1)《中华人民共和国土地管理法》;

(2)《中华人民共和国土地管理法实施条例》;

(3)《基本农田保护条例》;

(4)国土资源部办公厅关于印发《土地利用总体规划调整完善工作方案》的通知(国土资厅函[2014]1237号);

(5)《国土资源部 农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》(国土资发〔2014〕128号);

(6)《国土资源部办公厅 农业部办公厅关于切实做好106个重点城市周边永久基本农田划定工作有关事项的通知》(国土资厅发〔2015〕14号);

(7)《国土资源部办公厅关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》(国土资厅函〔2016〕1096号)

(8)《吉林省国土资源厅关于印发<吉林省土地利用总体规划(2006-2020年)调整方案>的通知》(吉国土资规发〔2016〕132号);

(9)《吉林省国土资源厅关于印发<吉林省市县乡级土地利用总体规划调整完善技术指南>的通知》(吉国土资规发〔2016〕147号);

(10)《长春市土地利用总体规划(2006—2020年)》;

(11)《长春市土地利用总体规划(2006-2020年)中期评估报告》;

(12)《长春市资源环境承载力评价报告》;

(13)《长春市城市总体规划(2011-2020年)》(2016年修订);

(14)《长春市“十三五”环境保护规划》;

(15)《长春市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》;

(16)长春市国民经济和社会统计资料;

(17)其他相关法规、规范、规划和计划。

四、调整完善期限

规划基期年为2005年,调整年为2014年,目标年为2020年。

五、调整完善范围

本次规划调整完善范围与长春市土地利用总体规划(2006-2020年)的规划范围一致。

第二章  调整完善背景

一、现行规划实施情况

(一)实施成效

1.坚守红线,强化了对耕地特别是基本农田的保护和建设

规划实施以来,通过严格落实农用地转用审批制度和耕地占补平衡制度,实现了占补平衡目标,确保了耕地总量不减少、质量不降低。通过实施高标准基本农田建设,强化了基本农田的保护和建设,完成了基本农田应保必保的指令性要求。

2.统筹安排,保障了社会经济科学发展对建设用地的需求

规划实施以来,保障了国家、吉林省和长春市各类重点项目对建设用地的正常需求,一大批新兴产业、交通、水利等重点建设项目相继建成,使长春市发展活力进一步增强,为加快长春市城镇化进程、提升经济社会发展水平提供了用地保障,为经济持续、健康、快速发展奠定了坚实基础。

规划实施期间,为合理调整城乡建设用地的数量结构和空间布局,实现建设用地总量不增加,耕地面积不减少、质量不降低,城乡建设用地布局更合理的总体目标,全市积极推进实施城乡建设用地增减挂钩试点工作,先后开展了二道区英俊镇、德惠市米沙子镇、九台区卡伦镇、宽城区兰家镇、农安县合隆镇和双阳区奢岭镇城乡建设用地增减挂钩项目,有效保障了建设用地需求。

3.节地挖潜,提高了节约集约用地的水平

规划实施以来,严格按照控制增量,积极盘活存量,把节约土地放在首位的原则,统筹安排各类、各区域用地,鼓励集约高效利用,提高了土地利用效率。

4.强化管理,突显了规划在土地宏观调控的地位和作用

严格执行年度土地利用计划,通过土地利用总体规划引导城市发展和产业布局,根据土地利用功能分区,制定了差别化的措施,形成对全市土地利用的管控。规划确定了中心城区的建设用地规模和范围,明确城市建设用地增长边界,对各项建设用地的空间布局和用地规模实行了有效的控制,突显了规划的宏观调控地位,也使规划参与宏观调控的力度大大加强。

5.保护优先,改善了土地生态环境

规划实施期间,在保护和改善生态环境的前提下,合理安排后备资源开发利用,积极推进土地整理特别是农村建设用地的整理、城乡建设用地增减挂钩等工作,不断推进重点生态工程建设,开展城市绿化、自然保护区建设等重点生态工程建设,加强退化土地防治,集中连片整治耕地,构建生态良好的土地利用格局,促进了土地资源的可持续利用,改善了土地生态环境。

(二)存在的主要问题

1.土地利用率过高,后备资源匮乏

根据土地利用变更调查数据统计,全市未利用地占土地总面积的4.51%,其中多为水域,具有一定开发潜力的土地后备资源较少。随着国家一系列新战略的实施和长春新区建设的加快,“十三五”时期对建设空间的刚性需求会持续存在,用地供需矛盾突出的状况将进一步突出。

2.农村居民点规模突破,布局分散

在农村人口向城镇转移,城镇人口大量增加的同时,农村居民点总规模却在不断增加。同时,农村居民点还存在分布零散、布局凌乱、人均面积超标、住宅间距过大等问题,造成了土地资源的浪费。

3.现行规划建设用地指标与长春市的战略地位不相称

规划实施期间,中央提出了东北老工业基地振兴和长吉图开发开放先导区的战略,长春市作为东北老工业基地振兴的主阵地和长吉一体化的腹地,近年来对建设用地需求不断增大,而现行规划下达长春市的建设用地总量配置与经济发展需求不相适应,中心城区周边地区的职能安排缺乏引导和控制,周边组团没有起到疏解中心城区人口和产业的作用,导致中心城区突破了规划城乡用地规模。从建设用地内部结构来看,城乡建设用地与交通水利及其他用地结构不合理,城镇建设用地与农村居民点用地结构不合理。

二、土地利用面临的新形势

“十三五”时期,长春市将进入转方式调结构的关键期、建机制增活力的攻坚期、新优势新动力的形成期、补短板建小康的决战期。新时期下,长春市将全力实施国家“一带一路”战略、新一轮东北老工业基地振兴战略、长吉图开发开放战略,构建哈长城市群,建设长春新区,打造吉林中部创新转型核心区,使长春市的土地利用面临新的形势和重大机遇。在新形势下,贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,推进土地管理制度改革和生态文明体制改革,进一步落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度,推进新型城镇化和城乡一体化发展,对土地利用的统筹管控能力提出了新的要求。

(一)加快全面振兴要求提高土地资源保障能力

在“十三五”时期,随着新一轮东北老工业基地振兴战略的实施,要求长春市抓住机遇,推进全面深化改革,促进产业结构调整,优化国土空间配置,以有限的土地资源承载城市核心功能,构建功能完善、配置合理的土地利用空间格局,整体提升人居、交通、产业配套等综合发展环境,为实现全面振兴提供有力的支撑。

(二)区域协同发展要求提高土地资源空间配置效率

国家的“一带一路”战略、长吉图开发开放战略、构建哈长城市群战略,为长春市未来发展提供了新的历史机遇,同时也对长春市的区域协同发展提出了新的要求。长春市要在新一轮国家战略中发挥引领作用,推进新型城镇化建设,推动城乡统筹发展,突出长春市作为哈长城市群内核心城市的辐射带动作用,加强区域土地资源的高效利用和有效管理的衔接,实现区域内生产、生活和生态空间协调发展。

(三)经济发展新常态要求提高土地资源的质量和效益

经济发展速度从高速增长向中高速增长换挡是新常态下经济发展的重要特征,发展动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。土地资源作为经济发展的重要载体,依托土地资源低效消耗推动经济社会发展的模式不可持续,必须主动适应经济发展新常态,以提高土地资源配置的质量和效益为中心,探索节约优先、保护优先、优增提存的土地利用新途径。

(四)生态文明建设要求加快转变土地资源利用方式

建设生态文明、坚持绿色理念,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展、节约资源、保护环境已成为国家推进“五位一体”建设的重要战略。长春市作为绿色宜居森林城市,要争当生态文明建设的排头兵,构筑绿色游憩的健康化生态网络体系,打造集约紧凑城乡用地布局,对污染严重的工矿用地进行整治,加快转变土地利用方式,促进土地资源利用向高效化、低碳化模式转型。

第三章  土地利用战略与规划目标

一、城市发展战略目标

长春市要遵循可持续发展战略,促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,增强城市综合辐射能力。转变经济发展方式,扩大传统优势产业,发展战略性新兴产业。加大对外开放力度,搭建国际经济、文化交流合作平台,形成区域开发与国际合作的新格局。持续改善民生,完善社会保障体系,保证社会和谐稳定。规划将长春市建设成为经济发达、社会和谐、文化繁荣、科技进步、资源节约、环境优良的绿色宜居城市。

二、土地利用战略目标

(一)总体战略

坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,贯彻落实党中央和国务院对国土资源管理工作提出的新要求,有序推进土地制度改革和生态文明体制改革,切实保障“十三五”经济社会发展的用地需求。

严守耕地保护、建设总量和生态环境三条底线,着力加强生态安全环境建设,着力提升国土资源保护和节约利用,着力优化国土资源开发利用格局,着力促进国土资源统筹利用,为长春市如期全面建成小康社会、实现老工业基地振兴、建设吉林中部创新转型核心区和东北亚区域性中心城市提供土地资源保障。

长春市将实施“生态化、集约化、协同化、人文化、智慧化、精准化”的土地利用规划总体战略。

(1)生态化战略

低碳发展,转变生产生活方式。以低碳宜居为目标,加强土地利用方式转变对优化能源结构、调整产业结构的引导作用,增强土地利用方式与管理方式对低碳经济发展的调控功能,推动工业向高端智能绿色转型、农业向规模优质高效转型,促进形成节约资源和保护环境的生产、生活方式。

扩绿提质,建设生态都市。以建设绿色城市、宜居城市为目标导向,协调土地利用与生态环境保护,推进长春都市区各类自然生态斑块的保护和利用,优化城市发展生态空间,着重扩展绿色空间和提升生态质量。

(2)集约化战略

提升建设用地集约利用水平。以提高建设用地利用效率为目标,逐步树立向存量土地和立体开发要“增量”空间的土地利用理念,统筹利用增量用地和存量用地,有限的新增用地向重点发展区域、战略创新产业和民生社会事业倾斜,探索存量建设用地多渠道转型开发模式,实现拓展城市空间、提高土地利用效率和城市基础设施建设水平等目标。

促进农用地精细复合利用。改变占用农用地扩展新增建设空间的土地利用方式,立足都市现代农业,依托土地综合整治平台,加快转变农业发展方式,着重优化农用地结构,适度增加设施农用地以完善农业生产配套设施,促进农用地的精细符合、可持续利用。

(3)协同化战略

促进区域协同发展。立足长春市东北地区要地、交通腹地和产业基地的区位优势,打造覆盖全市、带动全省、辐射东北区域发展的重要经济载体。深化长春与哈尔滨两市互补联系、长春与吉林省中部城市互动联系、中心城区对卫星城镇的带动联系,加强跨区域的空间、产业、生态和交通等方面的有效衔接,形成特色明显、异质同构的区域发展格局。

推进城乡一体发展。积极引导城乡土地资源要素合理配置,发挥郊区城镇在城乡发展中的带动和引领作用,促进城乡基础设施共建共享、互联互通,保障乡村地区的合理用地需求。

(4)人文化战略

营造舒适便捷的生活空间。以满足市民日益增长的物质文化生活需求为目标,协调人地关系,合理增加生活用地供给和配置,营造环便捷的生活环境。

保护自然人文资源。在土地开发利用中,塑造和谐的人文环境,加强自然资源景观和历史人文景观的保护,保留具有重要文化价值的乡村聚落,适度增加汽车、电影、雕塑、冰雪等文化产业用地,打造东北亚现代文化名城。

(5)智慧化战略

构建“智慧国土”信息平台。集成整合与共享自然、经济、社会等各类地理信息资源以及遥感影像数据,构建基于“智慧国土”的国土信息整合和应用平台,实现国土信息的实时监测、动态分析与辅助决策。

实现“一张蓝图”联动管理。主动纳入“多规合一”管理平台,统筹各类资源和各类各业用地,固化空间结构、发展方向、保护红线、增长边界和生态红线,实现“一张蓝图”联动管理。

(6)精准化战略

指标精准落地。在建设用地供应方面,实现精准供地,引导资源集中、用地集约、产业集群、项目集聚;在耕地和基本农田保护方面,实现精准落地,将保护责任落实到每一个精确图斑。

大数据助推精准决策。利用国土资源行业密集型数据规模的优势,以“智慧国土”信息平台为基础,利用大数据分析、挖掘、检索和可视化等技术,建立相关知识库、模型库,构建国土资源决策支持系统,促进国土资源决策科学化、服务便利化、监管精准化,有效提升国土资源的管理与服务水平。

(二)战略目标

1.严格保护耕地和基本农田

严格贯彻保护耕地的土地利用方针,坚持种植业以粮为主,巩固大型商品粮基地的基础地位,稳定粮食生产,保证国家粮食安全的原则,依托现代科技、信息、市场和城市资金投入优势,大力发展优质高效农业、现代牧业和都市农业。

强化基本农田质量建设,实施沃土工程、移土培肥工程、测土配方施肥工程,稳步提高耕地基础地力和持续产出能力。加强基本农田整理和农业配套基础设施建设,建设高产稳产、旱涝保收、节水高效的规范化农田。加大对基本农田集中区内的基本农田改造的财政支持力度,提高基本农田建设的积极性。

全面推进土地整理,积极开展工矿废弃地复垦,适度进行耕地后备资源开发,实现耕地占补平衡;保证基本农田数量不减少,用途不改变,质量有提高。

2.保障稳增长发展建设用地

在保障经济稳步增长前提下,充分考虑经济社会发展的阶段性和节约集约用地的发展趋势,严格控制建设用地规模。

优化城乡用地功能结构和空间布局,划定土地利用功能分区,明确分区土地利用主导方向,制定差别化的土地利用政策,提高土地利用效率。

加强城乡建设用地空间管制,划定城乡建设用地规模边界,科学引导城乡建设用地有序良性发展;合理安排各县(市)区主要规划指标,强化对下级规划的目标调控和空间引导。

3.进一步强化土地节约集约利用

立足经济社会供给侧结构性改革,转变土地利用方式,提高节约集约利用水平,制定节约集约利用指标控制体系,坚持土地增量供给和存量挖潜相结合,提高土地的利用率和产出率。

加强土地综合整治,探索符合区域特点的“低效用地”二次开发有效模式,严格产业用地标准,控制新增建设用地供给,不断提高城乡建设用地利用强度和承载经济社会发展的容量。

4.保障区域生态环境安全

在保护和改善生态功能的前提下,根据规划目标统筹安排耕地、园地、林地、牧草地、水域、部分未利用土地,严格控制对天然林和湿地的开发利用。因地制宜地发挥耕地、园地、林地、水面的生产、生态、景观和间隔的功能,结合基本农田布局与各类建设发展安排,使基础性生态用地与建设用地穿插布局、相互协调。积极推进田、水、路、林、村综合整治,加强黑土地退化防治,治理水土流失,实施荒山废弃地绿化工程,构建生态良好的土地利用格局。

三、土地利用调控指标

(一)“三项”指标调整

1.耕地保有量

规划调整后至2020年,全市耕地保护任务不低于1376662公顷,调整后耕地保护任务比原规划目标增加了42600公顷。

2.基本农田保护任务

规划调整后至2020年,全市基本农田保护任务不低于1179268公顷,保护率为85.66%,调整后基本农田保护任务比原规划目标增加了7334公顷。

3.建设用地总规模

规划调整后至2020年,全市建设用地总规模控制在288440公顷以内,调整后建设用地规模比原规划目标减少了668公顷。

(二)其他指标调整

1.园地

规划调整后至2020年,全市园地预期面积1407公顷,调整后园地面积比原规划目标减少了4093公顷。

2.林地

规划调整后至2020年,全市林地面积189502公顷,调整后林地面积比原规划目标减少了21798公顷。

3.牧草地

规划调整后至2020年,全市没有牧草地保护任务。

4.城乡建设用地规模

规划调整后至2020年,全市城乡建设用地总规模控制在242048公顷以内,调整后城乡建设用地比原规划目标增加了19026公顷。

5.城镇工矿用地规模

规划调整后至2020年,全市城镇工矿用地总规模控制在97744公顷以内,调整后城镇工矿用地规模比原规划目标增加了15184公顷。

6.农村居民点

规划调整后至2020年,全市农村居民点用地总规模控制在144304公顷以内,调整后农村居民点用地比原规划目标增加了3842公顷。

7.交通水利及其他建设用地

规划调整后至2020年,全市交通水利及其他建设用地总规模控制在46392公顷以内,调整后交通水利及其他建设用地比原规划目标减少了19694公顷。

8.人均城镇工矿用地

规划调整后至2020年,人均城镇工矿用地控制在145平方米以内。

第四章  土地利用结构和布局调整

一、土地利用结构调整

(一)农用地结构调整

按照稳定粮食综合生产能力、发展现代都市农业的要求,严格农用地特别是耕地保护,持续加强基本农田建设,合理利用现有园地,开展植树造林,增加林地面积,完善农业基础设施,适度提高设施农用地比例,促进农用地的精细符合、可持续利用。

(二)建设用地结构调整

主动适应新型城镇化、新农村建设、生态城市建设、产业发展需求,严格控制建设用地总规模,合理调整建设用地内部结构,切实保障“十三五”重点建设项目用地。

(三)其他土地结构调整

以建设绿色城市、人文城市为目标导向,协调土地利用与生态环境保护,优化生态用地空间,发挥水域生态功能。

二、土地利用布局调整

(一)基本农田布局调整

1.落实保护任务,优先布局优质耕地

全面落实《吉林省土地利用总体规划(2006-2020年)调整方案》下达的耕地和基本农田保护任务,以农用地分等定级为依据,优先将榆树市、农安县、德惠市、九台区、双阳区内的河谷平原和台地平原农业基础设施好、土壤肥沃、集中连片的耕地划为基本农田。

协调基本农田与各类建设用地的空间布局关系,将交通沿线的耕地、城镇扩展边界外的耕地、独立工矿、集镇村庄周边的耕地,划为基本农田,各类新增建设用地的布局安排应当避让基本农田。

2.布局有优化,质量有提高

按照“应保尽保、量质并重”的要求,根据长春市土地资源利用状况和规划布局安排,结合现状耕地的质量和分布情况,对基本农田布局进行了调整,将中心城区、榆树市、农安县、德惠市、九台区、双阳区确定在“十三五”重点建设项目用地范围内难以避免的基本农田调出,将一些零星破碎的、低等别、质量差不宜再作为基本农田的地块调出。同时,为了落实吉林省下达的基本农田保护指标,保障粮食安全,将农安县、榆树市、德惠市的部分优质耕地以及已验收合格的整理复垦开发补充的耕地划为基本农田,调整后的基本农田数量完成了吉林省下达的基本农田保护指标1179268公顷,且平均质量等别有所提高。

(二)建设用地布局调整

1.强化协同发展,引导城市用地适度聚集

按照“一城、两区、十二组团、二十二城镇”的城市空间发展架构,优化调整生产力布局,拓展发展新空间。突出长春作为哈长城市群内核心城市的辐射带动作用,拓展哈长发展轴,壮大长吉图发展带,强化联接、集聚和传导功能。坚持错位竞争、优势互补,统筹城区、开发区、县域发展。优化由南部新城、北部新城、西部新城和西南工业区、长东北开发开放先导区构成的“三城两区”建设用地布局。引导城市用地功能聚集,形成串联式、组团式、卫星城式的区域协同发展格局。

2.坚持共享理念,统筹推进城乡用地布局

按照新型城镇化与新农村建设要求,统筹城乡基础设施建设用地布局,促进城区、开发区城镇基础设施逐渐向城郊农村延伸,逐步与农安、德惠、榆树等县(市)周边乡村进行有效对接。统筹安排新农村各项建设用地,大力推进土地综合整治,有序引导农民住宅向城镇、中心村集中,适度压缩农村居民点用地规模。合理安排省内易地扶贫搬迁增减挂钩,做长春新区易地建新区规划布局。

3.突出有效供给,保障重点项目必要用地

把握经济发展新常态,加快国土资源供给侧结构性改革,合理调整产业用地结构,以土地利用方式转变助力经济转型升级。切实保障国民经济和社会发展“十三五”必要用地需要,确保交通、能源、水利、环保等基础设施项目、民生文化旅游项目和其他项目用地,支持现代农业和服务业等国家扶持各业用地。

4.严守生态红线,统筹安排内部生态空间

切实保护和控制城镇组团之间的隔离带、带形绿地,连通城市大型公园和组团公园,形成生态网络,遏制城镇蔓延态势,构建“一心、两带、二轴、两环”城市生态空间格局。整体建设城郊生态和城市绿地相结合的绿色系统,将具有生态功能的耕地作为城市中的“绿心、绿带”予以保留,构建具有田园风光特色的城乡宜居环境,促进生态功能完善和都市农业发展。

第五章  区域土地利用调控

一、土地利用的综合分区

从区际差异性和区内相似性出发,分析长春市不同地区的自然环境条件、资源禀赋、经济社会状况和土地利用特点,根据由东向西的气候、地貌、水文、植被、土壤等地域分异规律,结合社会经济状况以及土地利用方向的差异性,将长春市划分为东部低山丘陵农林矿区、中部起伏台地现代农业及城镇发展区和西部平原农牧区三个分区。

(一)东部低山丘陵农林矿区

该区位于长春市的东部,包括榆树市的东南部、九台区的东部、东北部,双阳区以及净月风景区的部分地区。

区域内农用地利用应以林养农、以林养牧,增加有林地和经济林地的效益;合理开发后备资源,保持现有耕地面积,提高耕地质量;在广大河谷、沟谷平地发展水田,分水岭地带配置水土保持林,部分背风向阳土层深厚坡面可发展经济林,山间、丘间、岗间的荒草地可种植刺槐、紫穗槐、豆科牧草,达到农、林、牧协调发展。

区域内建设用地利用应充分发挥资源优势,合理进行矿产资源开发,提高用地投资强度;统筹规划农村居民点整理工作,引导和规范农村闲置宅基地合理流转,促进自然村落适度撤并,引导农村居民集中居住,提高村集体建设用地集约利用水平。

区域内土地生态建设应把岗地、低地、河流上下游统一整治,开发宜农荒地;丘陵坡地种植用材林和经济林以防水土流失,加强水源保护林建设,以林护水,形成农林牧复合生态系统。

(二)中部起伏台地现代农业及城镇发展区

该区位于长春市域的中部广阔地带,京哈铁路从中斜穿而过。行政地域包括榆树的西北部,农安县的东北部,德惠市的全部,九台区的西部,以及长春市区大部分地区。

区域内农用地利用应充分发挥耕地资源优势,加快商品粮基地建设,同时大力发展农区畜牧业;推进土地整理开发,适度开垦耕地,通过耕地增施有机肥和水侵风蚀治理,进一步提高产出率;加强防洪、排涝工程、节水灌溉工程、水稻开发工程、农田防护林工程和地力培肥工程建设,建立高效循环的基本农田生态系统。

区域内建设用地利用应严控中心城区规划建设用地规模,防止建设用地无序扩张;积极推进城区内存量建设用地挖潜和棚户区改造,促进城镇建设用地集约利用;加快工业园区升级改造步伐,引导工业向城区外围工业园区集中,提高工业企业用地强度,促进工业用地集约利用。

区域内生态建设以农田生态工程建设为主,建设人工农牧林生态复合系统;在城区内增加绿地面积,治理居住环境污染;在城区外围种植城市生态防护林,保护好净月区域内亚洲最大的人工森林;充分发挥黑土地带的农业优势,发展都市农业,建设城市交通、环境、农副产品加工业城乡协调的人工土地生态经济系统。

(三)西部平原农牧区

该区位于长春市的西部,行政区域为农安县西部、西北部的十五个乡镇。

区域内农用地利用应以耕地保护为主,培肥地力,发展节水灌溉农业,提高水利工程抗涝能力,稳定提高粮食生产能力;充分利用地表水资源,加快田、林、草、水一体化生物工程建设,大力发展畜牧业和淡水养殖业;大力开发水田和人工改良草场,提高土地利用经济效益和生态效益。

区域内建设用地利用应加大用地挖潜力度,积极盘活存量建设用地,鼓励低效用地增容改造和深度开发,重点加快城中村改造;稳步开发油页岩资源,统筹安排开发时序,优化配置工矿用地布局,提高工矿用地节约集约利用水平。

区域内生态建设应加强林、草、田景观生态保护,改善生态环境条件,防治土地“三化”;完善堤岸防护林、沟谷防蚀林、水土保持林和防风固沙林的建设,充分发挥湿地、河流廊道、泡沼的调蓄洪水和防风、防蚀作用;根据水上生境与水下生境的差异,选择耐盐碱、抗逆性强的植物品种,治理盐碱地和恢复湿地景观,以发挥湿地调蓄洪水、吸纳污染物、净化水质的功能。

二、土地利用的功能分区

根据国家和吉林省确定的土地利用分区、区域土地利用政策和安排,结合长春市土地利用现状、资源条件、经济社会发展水平、区域分工以及城镇域体系、土地利用布局要求,调整现行规划基本农田集中区、一般农业发展区、城镇发展区、林业发展区、独立工矿区、生态环境安全控制区、自然与历史文化遗产保护区七个土地利用功能区,并制定差别化的土地利用政策,体现功能区与空间管制的有机结合。

(一)基本农田集中区

长春市调整后基本农田保护率达85.7%,基本农田集中区主要包括榆树市西北部、九台区的西部、德惠市和农安县的东部以及双阳区的中部。

该区土地利用以农业为主,严格控制建设用地占用耕地,鼓励实施土地整理复垦开发。

(二)一般农业发展区

该区主要分布于东南部低山丘陵农林区和中部起伏台地农业区,主要包括榆树市的东南部、九台区的东部和双阳区的部分地区。

该区应充分发挥土地资源优势,大力发展林、果、牧业,搞好土地生态保护;提倡和鼓励中低产田的改造,提高耕地的综合生产能力;依据区域的生态敏感性和环境承载力,适度进行土地开垦。

(三)林业发展区

该区主要位于市域东部和东南部。

区域内土地主要用于林业生产,以及直接为林业生产和生态建设服务的营林设施,不得擅自转变用途,严格控制建设占用生态林地,确需占用的须按规定申报审批。

(四)城镇发展区

该区域包括中心城、次级中心城、重点镇和一般镇。该区土地利用要注重城镇功能的完善与提升,综合统筹,合理布局,优化结构,标准控制,节约集约。

中心城包括朝阳区、南关区、二道区、宽城区、绿园区5个城区中心和兴隆山、净月、富锋三个组团。次级中心城包括双阳区、榆树市、农安县、德惠市及九台区的城区。重点镇包括奋进乡、新立城镇、西新镇、劝农山镇、奢岭街道、兰家镇、合心镇、英俊镇、卡伦镇、合隆镇、米沙子镇、五棵树镇等。一般镇包括长春市域内除中心城区、次中心城市和重点镇外的其他镇,是城乡交流的基础,具体为营城子镇、大孤山镇、上河湾镇等83个乡镇,分别担负工业、交通、旅游、农工、农贸等职能。

(五)独立工矿区

该区调整后包括长春热电、九台电厂、双阳区羊圈顶子大山水泥用石灰岩矿,长春北郊污水处理厂、长春市污水处理厂污泥处理工程,长春市兰家金矿、九台区营城子煤矿等。

区内土地使用应符合相关行业、产业的选址和建设要求,区内建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地。严格限定开采区的建设用地标准,节约使用土地,严格执行项目生态环境准入条件,积极推进废弃工矿地的复垦治理,促进区域可持续发展。

(六)自然与历史文化遗产保护区

该区调整后主要包括波波罗湖国家级自然保护区、莲花山省级生态旅游度假区、净月潭国家级风景名胜区、吊水壶国家森林公园等。

该区土地的主导用途为自然与历史文化保护,严格禁止与主导功能不相符的建设和开发活动。区域内应依据相关要求划定自然保护区、湿地保护区、风景名胜区等特定功能保护范围。严格建设用地审批,必要基础设施建设用地可预留规划建设用地指标,实行建设用地台帐管理。自然保护区核心区范围内的村庄、工矿企业等用地应逐步外迁,禁止新增工业项目。

(七)生态环境安全控制区

该区调整后主要包括松花江、伊通河、饮马河、新凯河等多条市域重要水系的沿河流域,以及石头口门水库、新立城水库等重要水源地。

该区严格控制具有重要生态影响的其他土地开发,尽量减少对湿地、河湖水面的占用,逐步降低开发补充耕地的比重。加强保护区的建设管理,本着在“开发中保护、在保护中开发”的原则,适度开发生态环境安全控制区的旅游资源。

四、县(市)区土地利用调控

长春市域覆盖范围较广,土地利用类型多样,覆盖多个土地利用功能区,应结合当地经济社会发展水平、资源环境承载力、土地利用现状等因素,围绕区域发展战略和政策,切实落实所属区域的土地利用政策,加强行政区域范围内土地利用统筹协调,强化各县(市)区的土地利用调控责任。

各县(市)区要在市级《方案》的基础上,调整县(市)区级土地利用总体规划,严格落实耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、城乡建设用地规模、城镇工矿用地规模等土地规划管控指标,划定土地用途分区和“三线”范围,提出各土地用途区和“三线”范围内的土地利用方向和管控措施,做好全市土地利用规划指标的空间落实和用地政策上的相互衔接。

在县(市)区的土地利用规划中,要实施城乡建设用地空间管制,科学划定城乡建设用地边界,落实各城镇工矿建设用地规模边界和扩展边界,划定村庄建设用地边界,划定允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区,制定管制规则,指导乡级规划具体落实空间管制。

第六章  中心城区土地利用调控

中心城区规划控制范围包括朝阳区、南关区、宽城区、二道区、绿园区绕城高速以内的行政辖区以及兴隆山镇、净月街道、玉潭镇、新立城镇、幸福乡、富锋街道、西新镇、合心镇全部或部分行政区域。该区域是吉林省政治、经济、文化功能集中区,更是长春市就业和人口高度聚集区,对全市乃至吉林省的经济发展具有辐射和带动作用。近年来,该区域建设用地量呈现上升趋势,发展与保护矛盾较为突出,是规划控制的重点区。规划调整完善中需要对该区域用地,特别是城市用地进行结构调整和布局优化。

一、中心城区建设用地规模控制

中心城区是规划期内城镇建设和产业集聚的重点区域,也是建设用地的重点保障区域。到2020年,中心城区建设用地规模控制在44500公顷以内。

二、中心城区用地空间布局优化

调整优化中心城区空间结构,提高中心城区整体运行效率,形成“双心、两翼、多组团”的城市空间结构。

疏解长春市中心城区部分职能,形成中部和南部两处城市中心。调整中部城市中心职能,重点发展商贸、文化、娱乐等传统服务业;建立南部新中心,引导与支持行政办公、文化体育设施以及金融保险、电子商务等现代服务业在南部中心相对集聚。

顺应城市经济发展的趋势和区域联系的主导方向,统筹考虑城市区位条件、发展基础以及资源环境承载能力,确定规划期内重点发展城市东北、西南两翼。其中城市西南翼形成以汽车、高新产业为核心的城市产业发展空间,东北翼形成以先进装备制造业、生物化工业为核心的城市产业发展空间。

三、中心城区建设用地空间管制

根据国家和省有关建设用地布局与空间管制的要求,结合城市用地的拓展方向和实际需求,并充分考虑与城市规划用地布局的衔接,调整允许建设区、有条件建设区、禁止建设区和限制建设区,调整后各分区情况如下:

(一)允许建设区

结合用地控制指标和城镇村空间布局,划定城镇村用地规模边界,规模边界范围内为允许建设区。允许建设区域为已配置规划建设用地指标的区域。该区包括朝阳区、南关区、宽城区、二道区、绿园区部分行政区域和3个组团,总面积为54240公顷。

(二)有条件建设区

结合用地控制指标和城镇空间布局,划定中心城区建设用地扩展边界,规模边界与扩展边界之间的区域为有条件建设区域。有条件建设区为规划期间城镇可能发展但未选择布局的区域。结合长春市中心城区的空间发展趋势和方向,根据中心城区经济社会发展对建设用地的实际需求,划定有条件建设区面积3115公顷。

(三)禁止建设区

禁止建设区包括南湖公园、伊通河生态带、雕塑公园等生态用地范围,面积为587公顷。区内土地主导用途为生态与环境保护空间,严格禁止与主导功能不相符的建设活动。除法律法规利用规定外,规划期内禁止建设用地边界不得调整。

(四)限制建设区

限制建设区为控制范围内除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区之外的区域,区域面积31170公顷。区内土地主导用途为农业,重点开展土地整理复垦开发和基本农田建设。禁止城、镇、村建设,严格控制线型基础设施和独立建设项目用地,严格建设用地占用耕地。

第七章  耕地与永久基本农田保护

一、耕地保护

(一)严格落实耕地占补平衡制度

切实落实建设占用补充耕地法人责任制。各类非农建设用地占用耕地的,建设单位必须缴纳足够的耕地开垦费,按照规划实施土地整理复垦开发项目,加大补充耕地力度。加强耕地投入,提高耕地质量,对补充耕地的质量实行按等级折算,防止占多补少、占优补劣。保证耕地数量不减少,质量有提高,实现本辖区内的耕地占补平衡。

(二)切实加强黑土地保护

依靠科技进步发展生态农业,坚持基础研究、实用技术和科技推广相配套。要加大科研投入,建立专项资金组织科研、教学、设计部门深入农业生产第一线,加强前瞻性研究;促进农业科技成果的转化,推广应用新技术,如节水灌溉、配方施肥、病虫害综合防治技术等;增强资源优势向经济优势转化的能力,带动农业产业结构调整,继续发挥黑土地带的农业优势。

加强黑土地资源保护,将黑土地保护作为一项重要的基础事业和公益事业。推行耕地轮作休耕,推广大豆与玉米轮作结构调整,实现用养结合。全面推广深松耕整地技术,打破犁底层,加深耕作层,提高蓄水保墒能力。建立科学的黑土地保护补偿体系,充分地调动各方积极性。

采取因地制宜的措施治理黑土地,在长春市的东部县市(双阳区、九台区)加强水利工程和农田保护林的建设,控制水蚀;在长春市的西部(农安县)加强防风林的建设,控制风蚀,通过不同的控制水土流失的措施和工程,提高黑土的保水保肥能力,提高土壤肥力。

二、永久基本农田划定与保护

1.统筹谋划,综合划定

以土地利用变更调查现状地类中的耕地图斑为基础,将实施土地整治项目、小流域治理范围、农业产业园以及城市周边或重要交通沿线等区域内的耕地纳入优质耕地保护范围,与经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等多规合一工作相衔接,调出已列入生态保护项目的还林、还草、还湿的耕地,调整重点建设项目难以避让的耕地,综合划定永久基本农田集中区。

2.集中片区,重点保护

突出基本农田保护,划定基本农田集中区,对集中区内的基本农田实行重点保护。将榆树市、农安县、德惠市、九台区和双阳区范围内水利设施良好、集中连片的耕地优先划入基本农田,形成榆树市西北部基本农田集中区、农安县东部基本农田集中区、德惠市东部基本农田集中区、九台区西北部基本农田集中区和双阳区中部基本农田集中区等五个基本农田集中区。

(三)永久基本农田保护、建设和监管措施

1.严格落实管控性保护

严格控制基本农田的建设占用和规划调整,将基本农田落实到地块和农户,标注到土地承包经营权登记证书上。禁止改变基本农田用途,禁止改变基本农田位置。凡涉及基本农田的规划修改或调整均需报国务院批准,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高,并通过增加投入力度,逐步改善基本农田的基础设施条件,逐步提高基本农田的产出率。

2.推进建设性保护

立足资源禀赋,发挥区域比较优势,结合现代农业发展规划中榆树、农安、德惠平原区粮畜生产核心区板块建设,优先在榆树市、农安县、德惠市及九台区等外围市(县)建设高标准农田。

“十三五”期间,要不断完善田间道路系统,优化田间道、生产路布局,提高道路的荷载标准和通达度。大力加强农田基础设施建设,完善小型农田水利设施,加强田间灌溉与排水工程建设,耕地排灌设施配套程度达到90%,优化配置水资源,稳步提高耕地灌溉面积比例和渠系水利用系数,增强农田防洪排涝能力。推进农田林网工程建设,完善农田防护林体系,稳步提高农田防护比例。通过农用地整治,土地产出率、资源利用率和劳动生产率大幅度提高,主要作业环节基本实现机械化,农业机械综合作业率不低于95%。

3.建立激励约束性保护

加强基本农田保护的组织领导,层层签订基本农田保护责任书,严格落实基本农田保护责任。同时,建立完善永久基本农田保护激励机制。与整合有关涉农补贴政策、完善粮食主产区利益补偿机制相衔接,与生态补偿机制联动,鼓励有条件的地区建立耕地保护基金,建立和完善耕地保护激励机制,对农村集体经济组织、农民管护、改良和建设永久基本农田进行补贴,调动农户保护永久基本农田的积极性。

第八章  建设用地节约集约利用

一、严格控制建设用地总量

各县(市)区要严格落实全市土地利用总体规划分解下达的各项建设用地指标,不得突破规划的控制规模,合理安排项目建设的时序,划定城镇用地规模边界,明确用地规模和布局。

二、充分盘活存量建设用地

规划期内,加大存量建设用地挖潜力度,积极盘活存量建设用地,鼓励低效用地增容改造和深度开发,重点加快城中村改造,尽快处置批而未供土地,优化配置城镇工矿用地,提高各项建设节约集约用地水平。

三、逐步整合农村居民点用地

合理安排农村宅基地,禁止超标准占地建房,逐步解决现有住宅用地超标准问题。引导和规范农村闲置宅基地合理流转,盘活村内空闲地。原有宅基地已达标的,不再安排新增宅基地。

积极支持新农村建设,按新农村建设要求,切实搞好乡级土地利用总体规划、乡村建设规划,合理引导农民住宅相对集中建设,促进自然村落适度撤并。重点保障农业生产、农民生活必须的建设用地,支持农村道路、水利基础设施用地和农村公益事业建设用地。

规划期内,稳步推进农村建设用地整治,按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序渐进的原则开展田水路林村综合整治。以长春市外围榆树市、农安县、德惠市、九台区和双阳区农村居民点集中区域为主,严格控制农村居民点用地总规模,有计划的推进拆村并屯,因地制宜,科学规划,采取原址改造、拆迁整合等多种模式,引导居民点集中,整合农村建设用地,改善农村生产生活条件,提高农民居住环境质量。

四、合理制定各类建设用地控制标准

(一)城镇工矿用地

1.工业用地

制定严格的产业项目供地政策,对列入《禁止供地项目目录》的项目不提供建设用地,对产能严重过剩行业不提供新增产能项目用地;对列入《限制供地项目目录》的用地从严控制,不符合用地条件的,不提供建设用地。

紧抓新一轮东北老工业基地振兴的机遇,探索新型工业化道路,盘活存量土地,加快产业升级步伐,大力推进“退二进三”战略,完善工业园区和开发区建设,引导工业向园区集中。严格按照修订的《工业项目建设用地控制指标》规定的控制标准执行。同时,制定高于国家标准的投资强度指标,中心城区工业用地投资强度不低于3500万元/公顷,其中国家级开发区工业用地投资强度不低于5000万元/公顷,外围县(市)区不低于2000万元/公顷。

2.城市居住用地

加大居住用地供应调控力度,通过居住用地供应引导住宅结构优化,大力发展普通商品住房和经济适用住房,严格限制低密度、大套型住房土地供应,严禁别墅类住房土地供应。

人均居住用地控制在18-28平方米范围内,中心城区和双阳区居住用地容积率不低于1.8,榆树和九台两市居住用地容积率不低于1.5,德惠市和农安县居住用地容积率不低于1.3。

3.商服用地

引导商业服务业向城区集中,发挥集聚效益。长春市中心城区和双阳区商服用地容积率不低于1.5,榆树和九台两市商服用地容积率不低于1.2,德惠市和农安县商服用地容积率不低于0.9。

4.城镇其他用地

引导教育用地集中布局,促进教育基础设施的充分利用和共享,适度控制高等学校用地规模,按照教育部颁发的《普通高等院校基本办学条件指标》,生均用地标准原则上按下限进行控制。

继续强化行政办公用地整合力度,提高行政办公用地集约利用率。行政办公用地容积率原则上不低于1.18。

(二)农村居民点用地

从严控制宅基地审批,坚持“一户一宅”。加强对“空心村”、闲置宅基地和“一户多宅”的调查清理。通过基础设施集中建设和公共服务集中提供等引导村庄整合,优化农村居民点布局和功能。

考虑到长春市农村居民点布局分散,占地面积广,村屯内部仍存在较多农用地的特殊情况,规划期内,农村人均居民点用地规模由现状356平方米减少到300平方米以内。

五、建设用地空间管制

根据国家和吉林省有关建设用地布局与空间管制的要求,结合长春市规划调整后城市用地的拓展方向和实际需求,同步调整市域内允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。

(一)建设用地规模边界和允许建设区

允许建设区是城乡建设用地规模边界所包含的范围,是规划期内保留和新增城镇村建设用地以及独立工矿用地选址的区域,也是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区,主要包括中心城区、长春新区及各开发区等城乡建设用地,调整后区域面积约116310公顷。

允许建设区内土地主导用途为城、镇、村或工矿建设发展空间,具体土地利用安排应与依法批准的相关规划相协调;区内新增城乡建设用地受规划指标和年度计划指标约束,应统筹增量与存量用地,促进土地节约集约利用;规划实施过程中,在允许建设区面积不改变的前提下,其空间布局形态可依程序进行调整,但不得突破建设用地扩展边界;允许建设区边界的调整,须报规划审批机关同级国土资源管理部门审查批准。

(二)建设用地扩展边界与和有条件建设区

有条件建设区为城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的范围,根据经济社会发展对建设用地的实际需求,有条件建设区主要包括发展备用地和建设选址暂不具体的工矿用地等,调整后区域面积约9188公顷。

有条件建设区内执行严格管理措施,在不突破其对应允许建设区的规划建设用地规模控制指标前提下,有条件建设区内土地可以用于规划建设用地的布局调整,同时相应核减允许建设区用地规模;规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整,如需调整,按照规划修改处理,严格论证,报国务院审批。

(三)限制建设区

限制建设区为市域范围内除允许建设区、有条件建设区和禁止建设区外的其他区域,区内土地主导用途为农业,重点开展土地整理复垦开发和基本农田建设,调整后区域面积约1960802公顷。

限制建设区内土地主导用途为农业生产空间,是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主要区域;区内禁止城、镇、村建设,严格控制线型基础设施和独立建设项目用地。

(四)建设用地禁止边界和禁止建设区

禁止建设区为禁止建设用地边界所包含的空间范围,是具有重要资源、生态、环境和文化价值,必须严格控制各类城乡建设开发的区域,调整后区域面积约73052公顷。

禁止建设区内土地主导用途为生态与环境保护空间,严格禁止与主导功能不相符的各项建设;除法律法规利用规定外,规划期内禁止建设区边界不得调整。

第九章  土地生态保护与环境建设

一、加强生态安全用地保护

生态安全用地是城市生态系统平衡的保障,也是城市可持续发展的基础地带。加强生态安全用地的保护,主要包括自然保护区及重要生态服务功能区的建设、水土流失区域的治理、生态廊道的保护与建设等几个方面。

(一)构筑区域生态架构

立足吉林省区域生态基底,构建长春市广域生态框架,构筑“一脉、两河、四区”的城市区域生态架构。其中,“一脉”指大黑山脉,规划逐步增加造林面积,加强水土流失治理、荒山绿化,不断增强其涵养水土的生态功能;“两河”指松花江和东辽河,规划加强对两条水系的主要汇水区域的保护,加强管理,限制污染物的排放;“四区”指市域范围内中部城市生态建设区、东部低山丘陵农林生态建设区、中部台地平原绿色产业生态建设区、西部湖群平原农牧生态建设区。

(二)加强自然保护区建设

加强净月风景区、石头口门水源保护区、新立城水源保护区、双阳湖景区、卡伦湖景区等自然保护区,以及南湖公园、动植物园、胜利公园等城市公园的历史环境景观的保护。改善保护区自然景观结构,开展生物资源、生态系统类型考察,保持区内生态景观特色,加强管理体系建设,防止过度开发,保护动物栖息地和生物多样性。加强河湖和水库环境保护,充分发挥湿地生态系统功能。

(三)开展水土流失治理

长春市西北部上游是盐碱地和土壤沙化比较严重区域,东部为低山丘陵地带,植被覆盖率低,两个区域水土流失严重。规划期内,着力加强对城市西北部的防风御沙林的建设和东部地区及南部的低山丘陵地区的保护。划定水土流失重点预防保护区、重点治理区和重点监督区,分区分类管理,以生态公益林、水土保持林建设为重点,在有条件地区实施封山育林,提高保土蓄水能力。加强水土流失综合治理和清洁小流域建设,严格依法执行水土保持方案审批制度,有效控制人为水土流失和面源污染。

(四)加强生态廊道的保护与建设

长春市有伊通河、饮马河、新凯河、串湖等多条穿城水系,城市国土空间被道路、河流走廊、高压线分割,沿河、沿路营造的城市景观廊道,在城市生态保护中起到重要作用。在生态功能区划分中,将其作为城市道路、河流防护林景观区。为充分发挥其生态服务功能,采用防护林带乔灌结合方式,保护绿色廊道,使其更好的发挥水土保持、生态隔离的服务功能。

二、优化生产用地生态功能

(一)树立可持续的生产用地发展观

长春市地处松辽平原,地势东南高、西北低,城市受风沙影响较大,城市主要生态林地集中分布在城市东南部,城市西、北部生态环境相对较差,主要表现为湿地系统功能退化,生态多样性受到威胁,土地利用方式不合理。规划期内,提倡和推广可持续发展模式,采取各种方式提高农业生产的科技含量,寻找环境保护、生态建设与农业发展三者的最佳结合点。对于城镇、工矿和交通用地建设,应按照规划科学安排用地,避免盲目扩张和乱占耕地的现象发生。在区域内全面统筹协调各产业发展,防止重复建设,节约集约利用每一寸土地,走环境友好型土地利用道路。

(二)优化生态工业布局与产业导向

长春市部分重污染的三类工业与居住、公建、商业等用地混杂,破坏城市用地整体功能、污染环境。应节约集约、高效合理利用土地布局工业,支持建设起点高、科技含量高、经济效益好、环境污染少的项目;整合现有的工业用地,对现有工业区内污染严重的企业用地进行整治,使生态环境得到改善;对于影响居民区、位于城市上风向和严重污染水源地的工业项目,积极进行改造,逐步改变土地使用功能,为城市居民创造舒适、安全的生活环境。

三、改善土地生态环境

(一)划定城市土地利用生态功能区

根据土地利用结构、生态结构和主导产业方向的一致性,以分水岭为分区界线,以小流域为单元,在三个综合分区的基础上依次划分肚带河流域土地生态经济等19个土地生态经济区。

对于重要生态功能用地区,以生态功能保护为先导,制定区域生态环境保护与建设规划,加强生态保护和环境建设,产业开发以生态型产业为主导,主要发展生态农业、生态旅游等。

(二)落实差别化的土地利用政策

对不同类型土地实行分类管理,耕地和基本农田的管理思路以保护为主;荒草地要适当开发,以保护为主;对盐碱地和废弃土地等则要积极开展土地整理复垦开发工作,尽快恢复其生产力。

(三)优化中心城区绿地系统

以建设绿色宜居城市为目标,调整优化中心城区绿化系统。加强水系绿化建设、大型公共绿地建设、路侧绿带建设,均衡布局小型绿地,预留公园绿地,形成“一脉、一环、线网、多园”的中心城区绿化结构体系。

“一脉”即结合伊通河整治,建成以河道为骨架,两侧延伸的绿色通廊;“一环”为穿城水系绿化环带,指沿东新开河、串湖、永春河、小河沿子河等四条水系,结合雁鸣湖、同心湖、八一水库、伊通河上下游湿地形成的绿化带,包括沿线高绿化率、低密度建设区共同构筑而成的环形绿带;“线网”为沿道路、水系、铁路、高压走廊分布的防护绿地体系;“多园”指城市综合公园、主题公园、居住区公园及街头游园等。

第十章  土地利用重大工程和重点建设项目

一、土地利用重大工程

根据长春市耕地与基本农田保护、土地综合整治方面的需要,合理安排土地利用重大工程,有计划地推进相关工作,促进规划目标的实现。

(一)耕地与基本农田保护

1.加强高标准基本农田建设,加大中低产田改造力度

强化基本农田质量建设,实施沃土工程、移土培肥工程、测土配方施肥工程,稳步提高耕地基础地力和持续产出能力。加强基本农田整理和农业配套基础设施建设,建设高产稳产、旱涝保收、节水高效的规范化农田。

2.藏粮于地,建设生态良田

树立生态文明理念,坚持把保护生态环境作为转变农业发展方式的紧迫任务,深入推进农田防护林更新改造工程,采取工程、技术、生物等多种措施,大规模开展土地整治,实现黑土区耕地总量动态平衡、水土流失得到控制、土壤肥力逐步恢复、生态环境明显改善、粮食产量稳步增加,逐步开展耕地轮作休耕制度试点,实现用养结合、藏粮于地,推动全市农业发展向绿色循环可持续发展转变,为经济社会发展和国家粮食安全提供有力保障。

(二)土地综合整治

1.农用地整理

农用地整理重点工程涉及榆树市5个乡镇15个村,双阳区6个街道(乡、镇)32个村,德惠市5个乡,农安县和九台区部分乡(镇)。建设高标准农田48124.74公顷,拟投资14.64亿元。农用地整理的主要任务是围绕全市粮食安全,以建设旱涝保收高标准农田为重点,积极推动农用地整理,全面提高粮食综合生产能力。

2.农村建设用地

农村建设用地整理重点工程主要涉及德惠市夏家店街道等16个乡镇(街道),九台区营城办事处,双阳区鹿乡镇、奢岭镇,农村建设用地整理规模483.22公顷,拟投资9.66亿元。农村建设用地整理的主要任务是以落实城乡建设用地增减挂钩为重点,通过城乡建设用地增减挂钩规划的实施,缩减农村建设用地,为地方经济和城镇建设争取发展空间,优化城乡用地结构,统筹城乡发展和改善农村面貌,改善农业生产条件和农村生活条件,提高农业质量,增加农村收入,有利于农村社会的稳定和安全。

3.土地复垦

土地复垦重点工程涉及榆树市和德惠市5个乡镇,土地复垦规模257.21公顷,项目拟投资1.30亿元。土地复垦的主要任务是按照综合利用、改善生态环境的目标,加快推进历史遗留损毁土地、自然灾毁土地、生产建设活动新损毁土地复垦,恢复土地可利用状态,增加有效耕地面积,注重生态环境保护。

4.宜耕后备土地资源开发

宜耕后备土地资源开发重点工程涉及德惠市郭家镇,拟投资0.08亿元,资金来源于政府投资。宜耕后备土地资源开发的主要任务是以保护生态环境为前提,适度开发其他草地,注重农田基础设施,加强新增耕地质量建设和管理,推动落实耕地占补平衡。

二、重点建设项目

围绕长春市“十三五”经济社会发展目标,通过科学规划,突出重点,合理布局,优化结构,对交通、水利、能源、环保等重点基础设施项目、民生文化旅游项目和其他项目用地给予有效保障 。

(一)交通运输用地

以国家及区域的交通系统为依托,以中心城区为核心,加强和完善以沈阳─长春─哈尔滨为主、珲春─长春─乌兰浩特为辅的大“十”字形地面交通走廊,结合长春龙嘉国际机场的扩建,组成立体综合交通网络。重点完成长春龙嘉国际机场二期扩建、国道珲阿公路绕越石头门水源保护区长春段、长春至白城铁路扩能改造、长春铁路综合货场二期、长春市快速轨道交通北湖线一期、长春至太平川高速公路、长春市轨道交通空港线一期工程、长春市轨道交通双阳县一期工程、长春市内2#、3#、4#、5#、6#、7#线轻轨、城市基础设施及对外交通廊道等工程项目。

(二)水利设施用地

构筑综合治理及防洪工程网,为农业生产和城市安全提供保障。重点加快百里伊通河综合治理工程及其配套基础设施工程、德惠市饮马河和双阳区双阳河等综合治理及防洪工程建设。

优化水资源配置,确保供水能力及供水安全。一是积极建设饮水工程,加强水源地保护,完成新立城水库至六水厂供水建设及卡伦、合隆、兰家等15个重点镇的供水配套设施建设。二是推动农村水利设施和农村水电建设,保障以灌区续建配套节水改造和农村饮水安全的农村水利设施用地,新建排涝站31座,改造排涝站87座。

(三)能源设施用地

开展全市电网系统建设,完成电网与配套外部供电工程建设项目。重点完成全市66千伏、220千伏、500千伏和1000千伏等不同级别的电网建设,以及长春220千伏变电站至珠海66千伏变电站线路工程、电铁项目等配套外部供电工程。

完成电厂锅炉改造新建工程、电网建设工程等能源建设项目,加大能源战略储备,为长春市经济社会发展提供能源保障。规划期内重点完成新建18家锅炉房、东南热电厂、恒建通达热电厂二期建设、卡伦东城供热2#热源厂、天佑农安西南工业园区20mw分散式风电、东北油气分公司长春地区2015年油气开发建设项目等工程项目。

(四)环保工程用地

全面加强全市水源地保护。开展新立城水库水源地污染防治建设工程、石头口门水库水源地污染防治建设工程、石头口门水库库区塌岸治理工程等水源地保护治理工程项目。

整治全市能源行业污染。完成长春市城市生活垃圾焚烧发电项目、“十三五”燃煤锅炉提标改造项目、大型沼气发电及有机肥联产工程项目、电力行业二氧化硫治理工程等能源发电中污染治理项目。

对城市生产生活垃圾(主要是污水项目)开展治理工作,打造生态城市、和谐城市。完成长春市西部生活垃圾分选处理中心、长春市兰家污水处理厂一期工程、长春市高新技术产业开发区北区污水处理厂一期二阶段工程、西部污水处理厂提标改造工程、农安县靠山镇污水处理厂等城市垃圾污水处理厂等项目。

(五)民生工程及文化旅游用地

关注医疗、养老等民生热点项目。完成长春市社会福利院移址新建项目、城市社区托老中心等民政服务设施项目建设。

关注城市景观,完善配套基础设施建设,发展度假休闲庄园,塑造冰雪文化,满足市民文化需求。完成伊通河景观长廊、北湖湿地公园、长春演艺中心、长春市少儿图书馆、长春市文化创意产品交易中心暨非物质文化遗产展示中心、长春市评剧院、冰雪体育基地、冬季冰雪特色旅游项目、汽车博物馆、长春市如意溪安全教育体验公园、小乡红色旅游教育基地等项目建设。

(六)其他项目用地

加快建设宽带中国等通讯基础设施,对宗教场所、监教、反恐基地、军事等特殊用地予以保障。

第十一章  规划实施保障措施

一、建立与完善规划体系

1.加强与引领规划和综合统筹作用

发挥土地利用总体规划对一切土地资源利用与保护活动的引领和综合统筹作用。各地区、各部门、各行业在编制城市、村镇、交通、水利、能源、旅游、生态保护等各类规划中,应与本级土地利用总体规划相衔接,必须符合保护耕地和节约集约用地要求,必须符合土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排。

2.强化土地利用总体规划自上而下的控制

各县(市)区人民政府,应按照下级规划服从上级规划、专项规划服从总体规划的原则,组织县、乡两级土地规划调整完善,落实市级规划各项目标和任务,重点突出空间性和结构性,合理调整土地利用结构和布局,重点明确中心城区和城镇建设用地区的范围,确定耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模、城乡建设用地规模、城镇建设用地规模等主要规划指标,以及其他预期性指标。乡镇级土地利用总体规划要提高针对性和可操作性,重点将各类土地用途落实到地块。

3.建立规划定期评估与适时调整修改制度

建立规划评估修改体系,定期对规划实施情况进行评估。通过评估提出修改建议,报规划批准部门审批,提高规划的权威性、适应性和科学性。

4.强化规划民主决策制度

坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公共参与、科学决策的工作方针,完善部门协调机制和专家咨询制度,提高决策的民主化和科学化水平。规划修编要采取多种方式和渠道,扩大公共参与,充分发扬民主,增强规划的公开性和透明度。县乡级规划在落实建设用地、基本农田和土地整治等方面必须广泛听取意见,充分考虑农民利益。经批准的土地利用总体规划应依法予以公示,接受公众监督。建立和完善土地利用总体规划公开和查询制度。

二、健全规划实施政策机制

1.完善耕地保护共同责任制度

进一步完善以政府为主导,国土、农业、林业、交通、水利、建设、环保等部门相互配合,社会公众参与的耕地保护共同责任机制。建全相关部门耕地保护绩效考评、失职问责、渎职追究制度,形成政府主导、多部门联动的土地执法监管长效机制。

2.深化存量建设用地盘活制度

积极推进存量建设用地盘活,鼓励存量建设用地通过结构优化、功能更新和建筑物改造,提升城市环境品质。制定低效、闲置土地的认定标准和处置办法,完善存量土地盘活的低价调节、税费调节、收益分配等经济激励机制,提高土地利用综合效益。

3.推动农村土地管理制度改革

探索和建立城乡统一建设用地市场,完善农村集体建设用地的用途管制、产权交易、确权登记政策制度,规范农村集体经营性建设用地入市。完善农村土地承包和流转制度,建立宅基地有偿退出政策,推动城乡共享发展。

4.健全经济激励机制

健全耕地和基本农田保护的补偿机制,将耕地保有量和基本农田保护面积作为国家确定一般性财政转移支付规模的重要依据,实行耕地保护责任与财政补贴相挂钩的制度,提高保护主体的主动性和积极性。进一步完善耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费的使用和管理规定,集中土地出让金收入中用于农业土地开发的部分,向粮食主产县市重点倾斜。

三、构建土地规划信息管理平台

1.建立三维土地管理信息系统

以现有的土地利用数据库为基础,综合运用虚拟现实、遥感、GIS技术等信息技术,构建基于Oracle三维现状数据、规划数据的三维可视化土地管理信息系统,将具体的实景和抽象的管理信息统一,实现土地利用管理的动态化、可视化、精准化。

2.推进平台化审批和监管

依托长春市“多规合一”平台,建立和完善用地审批和土地生命周期监管,落实土地规划空间管制和用途管制,实现土地精细化管理;优化项目流程,利用“一张蓝图、一个平台”实现“一门式、一张网”管理模式,实现项目审批在同一个平台上流转,同一个窗口办结。